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Au lieu de cela, les gouvernements métropolitains et leurs partenaires civiques ont besoin d'une série de politiques et de pratiques d'utilisation des terres et des infrastructures qui fonctionnent au service d'objectifs économiques plus larges.
Au cours des 18 derniers mois, le programme de politique métropolitaine de la Brookings Institution a travaillé aux côtés de Metro — Portland, organisation de planification métropolitaine de l'Oregon — pour commencer à répondre à ce besoin. Le résultat de cet effort est l'Atlas de la valeur économique, ou EVA. L'objectif de l'Atlas de la valeur économique est de mieux aligner le développement économique, la planification régionale et l'investissement dans les infrastructures à l'appui des objectifs économiques régionaux.
L'EVA propose une suite d'outils et de processus pour concrétiser cette approche multidisciplinaire. Sous l'apparence d'une nouvelle application de cartographie, l'EVA oblige les parties prenantes métropolitaines à s'asseoir autour d'une table commune, à développer des valeurs partagées, à analyser où les résultats économiques régionaux sont insuffisants, puis à envisager activement des réformes politiques pour remédier de front à ces lacunes. L'EVA démontre également une plate-forme qui ne craint pas la complexité, offrant aux parties prenantes un lieu unique pour considérer le commerce, l'innovation, le développement des compétences et la création de placettes de qualité.
Ce mémoire de recherche décrit les mesures prises dans la région métropolitaine de Portland pour construire une EVA, qui peut servir de modèle pour d'autres régions métropolitaines du pays qui cherchent à apporter une pensée plus économique à leurs politiques et pratiques régionales de planification et d'investissement. Le mémoire comprend également de nombreuses références à l'application beta EVA, qui est accessible sur le site Web de Metro
Qu'est-ce qui a inspiré l'Atlas de la valeur économique?
L'EVA est une réponse naturelle à une prise de conscience croissante parmi les professionnels du développement économique, de l'urbanisme et des transports que leurs disciplines respectives ont besoin d'une plus grande harmonisation. Ce fut certainement le cas dans la région métropolitaine de Portland, Ore.-Wash.
Avec un réseau régional de train léger sur rail, une infrastructure cyclable étendue et une frontière de croissance urbaine étroitement gérée, Portland avait la réputation de réussir la construction de superbes endroits. L'économie a également connu une période de forte croissance au cours des deux premières décennies du XXIe siècle: les industries échangeables se développaient, les salaires moyens augmentaient, la migration entrante se produisait. Mais malgré tous ces succès, tous les résultats ne reflètent pas les valeurs partagées de la région: la congestion et les taux de conduite sont restés élevés; les prix des logements augmentaient plus rapidement que les salaires médians; les taux d'entrepreneuriat sont tombés sous les objectifs régionaux; et tous les quartiers n'offraient pas la qualité physique et l'accessibilité économique. Les responsables ont reconnu que le fait de ne pas aborder ces résultats plus troublants pourrait limiter la croissance à long terme de Portland.
En réponse, Metro a cherché une nouvelle approche qui ferait entrer la pensée du développement économique dans son ADN opérationnel, tout en forgeant des relations plus solides avec les organisations de développement économique pour améliorer leur compréhension du fonctionnement de la planification régionale et des investissements dans les infrastructures. Au centre de cette approche, l'EVA agirait comme une pierre de Rosette, fournissant un ensemble d'outils qui relie des disciplines professionnelles souvent déconnectées et favorise le consensus autour de la future planification urbaine et des investissements dans les infrastructures.
Les défis économiques et de gouvernance auxquels est confronté le métro de Portland ne sont pas différents de ceux des régions homologues.
Partout au pays, les organisations de planification métropolitaine (MPO) et les conseils de gouvernement (COG) sont chargés de coordonner les décisions d'aménagement du territoire et de planification des infrastructures à l'échelle régionale. Cependant, les processus politiques et bureaucratiques qui régissent leurs décisions en matière d'aménagement du territoire et de transport ne nécessitent pas la prise en compte d'objectifs plus larges de croissance économique et d'opportunités. En conséquence, les MPO et les COG n'ont pas les outils et les connaissances nécessaires pour investir de manière à soutenir la croissance économique.
Dans le même temps, les praticiens du développement économique à travers le pays ont commencé à reconnaître la nécessité d'évoluer face à l'évolution du climat économique. Les tendances macroéconomiques telles que l'automatisation, le déclin de l'entrepreneuriat et la délocalisation des entreprises obligent à repenser les stratégies axées principalement sur le recrutement d'entreprises extérieures, le soutien des grandes entreprises et le lobbying pour les grands projets d'infrastructure. Un domaine émergent du développement économique inclusif présente un nouveau modèle pour fixer les priorités régionales.
L'EVA est un outil reproductible pour rapprocher ces disciplines. Que ce soit dans la région métropolitaine de Portland ou ailleurs, l'EVA peut aider les dirigeants de MPO et COG à s'associer avec leurs pairs régionaux pour développer une intelligence économique partagée - y compris la façon dont l'environnement bâti soutient ou restreint actuellement les moteurs de la croissance économique - et ensuite utiliser cette intelligence pour éclairer la planification future et les décisions d'investissement.
Il est facile de fonctionner en silos. Les urbanistes et les ingénieurs en transport sont formés pour fournir des solutions en utilisant leur propre expertise individuelle, qu'ils mesurent le trafic ou conçoivent des trottoirs. Il en va de même pour les responsables du développement économique, souvent spécialisés dans l'attraction et la rétention d'entreprises. Il faut des efforts intentionnels pour unir ces disciplines connexes mais distinctes.
Metro a reconnu la nécessité d'une table commune où un ensemble diversifié d'intervenants pourrait s'asseoir ensemble pour discuter de l'avenir économique et physique de Portland. Brookings utilise régulièrement de tels tableaux dans le cadre de notre travail d'engagement local - qu'il s'agisse d'exportations, d'investissements directs étrangers ou de développement économique inclusif - et l'une des principales caractéristiques est l'animateur principal. À ce titre, Metro a réuni des membres reflétant un mélange d'intérêts publics, privés et civiques: développement de la main-d'œuvre et de la communauté, groupes d'affaires régionaux, agences municipales, autorités portuaires, développement économique à l'échelle de l'État, groupes de recherche universitaires et pairs de Metro à travers la Colombie. River, Southwest Washington Regional Transportation Council.
La responsabilité initiale des intervenants était d'aider Metro à développer un ensemble de valeurs économiques partagées. Metro a utilisé le cadre Greater Portland 2020 co-développé par Greater Portland Inc. - un partenariat public-privé qui s'engage dans le développement économique régional - et des partenaires régionaux comme point de départ pour ces conversations. Metro et les parties prenantes se sont finalement entendues sur un ensemble de 12 valeurs qui capturent les résultats souhaités dans les entreprises (par exemple, soutenir les entrepreneurs et les startups qui font avancer l'innovation), les personnes (par exemple, développer et améliorer l'accès aux entreprises avec des opportunités d'emploi à salaire moyen et des professions à fort potentiel » ) et des lieux (par exemple, stabiliser les communautés et améliorer les marchés immobiliers locaux »).
Une fois que le groupe a convenu des valeurs économiques, il s'est transformé en un comité consultatif pour les activités EVA en cours. Un sous-groupe axé sur la technique a émergé pour discuter des résultats économiques et débattre des mesures analytiques. Metro a continué de réunir régulièrement l'ensemble du groupe de parties prenantes pour servir de caisse de résonance pour le développement d'outils et les cas d'utilisation locale. Ces réunions régulières ont également créé un nouveau forum pour se tenir au courant des dynamiques économiques locales. La permanence de la table a permis à Metro d'établir des relations solides et à long terme dans la grande communauté de Portland.
Mise à la terre des conditions économiques: l'analyse du marché
Pour mieux comprendre les performances par rapport aux valeurs économiques partagées, Metro a reconnu la nécessité d'un ensemble commun de faits économiques. Cela nécessiterait un ensemble clair de repères pour juger de la situation économique de la région aujourd'hui et des défis pressants qui nous attendent. Le personnel et les intervenants du métro ont également exprimé leur intérêt pour le contexte externe et interne pour ces critères de référence: comment Portland se comparait-il aux zones de métro homologues et comment les quartiers de Portland se comparaient-ils aux moyennes métropolitaines? Enfin, même dans une région qui mène d'importantes recherches locales, il était toujours important d'avoir un document unique qui rendait compte des faits dans les disciplines de l'économie, de la planification et des transports.
Le personnel de Brookings a élaboré une analyse du marché »pour répondre à ces questions; le résumé et le texte intégral du rapport sont disponibles sur une page Web en tandem. Dans l'ensemble, les résultats ont confirmé que Portland abritait une économie avancée en plein essor qui n'apportait pas toujours une prospérité partagée. En comparant les conditions locales spécifiques aux moyennes métropolitaines - y compris les niveaux de pauvreté, l'accès au transport aux emplois et l'abordabilité des logements - les résultats ont également confirmé l'inégalité de ces tendances entre les quartiers. Par exemple, les cartes ont montré comment les permis de construction de logements avaient tendance à se concentrer à l'extérieur des quartiers où les taux de pauvreté étaient plus élevés. L'analyse du marché a également marqué la première fois que de nombreuses parties prenantes ont vu certaines données économiques associées à des visualisations géographiques, y compris l'emplacement des grappes d'industries cibles (voir ci-dessous).
De manière critique, l'analyse du marché a montré comment l'analyse économique, les données sur l'environnement bâti et la cartographie accessible pouvaient améliorer la collaboration régionale. À travers plusieurs présentations dans les bureaux de Metro et devant des dirigeants d'entreprises et de gouvernements locaux, les résultats de l'analyse du marché ont inspiré des conversations réfléchies sur le type de résultats que la prochaine série de plans d'aménagement du territoire et d'investissement dans les infrastructures devrait viser. Le Market Scan était une preuve de concept pour ce que l'EVA pourrait éventuellement offrir.
Avec des valeurs économiques partagées déterminées et l'analyse du marché recevant des commentaires positifs, Metro et Brookings ont commencé à concevoir l'EVA. Cela nécessiterait un système back-end et front-end entièrement nouveau: de nouveaux ensembles de données, de nouveaux schémas de mesure, de nouveaux entretiens avec les parties prenantes et une nouvelle application accessible aux utilisateurs pour tout capturer. L'objectif était de concevoir une application qui aiderait les principaux utilisateurs de l'EVA - praticiens au sein des organisations de développement économique, des organisations à but non lucratif et des gouvernements locaux - à mieux comprendre les liens entre l'économie de la région et les conditions locales.
La construction de l'EVA a commencé avec des problèmes majeurs de données et d'utilisabilité. Le système de mesure devait tenir compte des différences de fidélité géographique; bon nombre des mesures économiques régionales les plus importantes - y compris l'esprit d'entreprise, la production industrielle et les choix de navettage - ne sont pas disponibles au niveau du quartier ou de mauvaise qualité. Les sélections de données devraient être gérables pour l'utilisateur; déverser trop de mesures dans l'EVA pourrait submerger les gens et décourager leur utilisation. Enfin, l'EVA devait être flexible et personnalisable; les champs de données doivent rester constants dans le temps tout en permettant à Metro de mettre à jour les valeurs économiques partagées et les données sous-jacentes.
Brookings a travaillé avec Metro pour concevoir un ensemble d'outils qui répondrait à ces préoccupations techniques tout en ne perdant pas de vue l'objectif central de l'EVA: mieux aligner le développement économique, la planification régionale et l'investissement dans les infrastructures. Deux mémorandums - l'un concernant les mesures du rendement et l'autre les cas d'utilisation - détaillent la majorité des recommandations de Brookings. La conception finale de l'EVA reflète quatre choix distincts:
1. L'EVA utilise une série d'indicateurs pour convertir les valeurs économiques partagées en mesures de performance spécifiques. Brookings et Metro ont réalisé que chacune des 12 valeurs partagées de la région correspondait directement à un développement économique plus universel ou à des principes de création de lieux, tels que la promotion de l'innovation industrielle ou du coût de la vie plus abordable. Brookings a transformé ces principes en un ensemble d'indicateurs plus communs, ce qui a ensuite facilité la sélection de mesures de performance spécifiques liées à chaque indicateur.
REMARQUE: Ce sont les recommandations originales de Brookings, pas celles que Metro utilise maintenant dans l'EVA
2. L'EVA utilise trois niveaux pour organiser les données: mesures métropolitaines, mesures communautaires et données de superposition. Étant donné que toutes les données ne sont pas disponibles dans les géographies des sous-comtés, l'EVA n'essaie pas de forcer la mesure régionale pour correspondre parfaitement à la mesure des sous-comtés. En outre, étant donné que les parties prenantes souhaitaient cartographier encore plus de données que l'EVA ne pouvait raisonnablement mesurer, le niveau Overlay sert de catégorie de débordement pour cartographier les données supplémentaires.
3. L'EVA utilise des définitions géographiques de recensement et des données accessibles au public pour faciliter la gestion de l'ensemble d'outils. Les secteurs de recensement servent d'indicateur de voisinage, donnant à l'EVA la plus large gamme possible de champs de données de sous-comté à inclure. Tout aussi important, l'utilisation d'une géographie de recensement standard - des secteurs aux comtés - facilite les mises à jour à long terme des données. L'EVA actuelle utilise également uniquement des données accessibles au public, y compris l'énorme base de données interne de Metro qui suit de nombreuses conditions de l'environnement bâti.
4. L'EVA utilise des scores standard pour permettre une indexation multivariée en temps réel de toutes les mesures communautaires. La conversion de tous les ensembles de données de voisinage en scores standard signifie que chaque mesure se situe sur une échelle de 0 à 10, quelle que soit la plage de données, quel que soit le format. Cela permet aux utilisateurs d'EVA de créer rapidement des cartes et de nouvelles sorties de données basées sur des piles »de différentes mesures, permettant une quantité effectivement illimitée de combinaisons de mesures de performances. De manière critique, les scores standard ont également tendance à mettre en évidence les valeurs aberrantes, ce qui est un moyen efficace pour les utilisateurs d'EVA de trouver des points froids ou des points chauds sur la carte.
Les développeurs de logiciels internes de Metro ont construit une version bêta de l'outil tandis que Brookings et le personnel de Metro ont construit la base de données. L'interface utilisateur permet des mises à jour cartographiques rapides, permettant aux utilisateurs de cliquer sur les mesures «on» et «off» à leur convenance. Des graphiques et des données sont également immédiatement disponibles pour comparer n'importe quel secteur par rapport aux moyennes métropolitaines. Il est important de noter que les codeurs de Metro ont conçu l'interface utilisateur afin que d'autres régions métropolitaines puissent modifier le modèle en fonction des goûts locaux.
Ensemble, la structure de données et l'application de l'EVA permettent à Metro et à d'autres parties prenantes d'évaluer facilement la performance économique régionale et de quartier à travers une multitude de mesures différentes. Le résultat est une augmentation de la productivité pour tous ceux qui veulent comprendre comment l'économie et les systèmes de transport de la métropole de Portland fonctionnent - réduisant le temps nécessaire pour cartographier et tracer des données de quelques heures à quelques secondes - et libérer du temps pour analyser les résultats.
L'Atlas de la valeur économique en action
L'application EVA démontre la puissance de ce système de mesure des performances. L'EVA est suffisamment flexible pour commencer à relever certains des défis spatiaux les plus urgents auxquels la région métropolitaine est confrontée. Voici quelques exemples des informations précieuses que les utilisateurs peuvent tirer du système.
Comment les sélections de sites de commerce électronique peuvent-elles bénéficier à la fois aux entreprises et à leur personnel?
La croissance rapide du commerce électronique affecte plus que la façon dont les consommateurs achètent leurs produits. Les entreprises de commerce électronique ont un ensemble de demandes immobilières différent de leurs homologues de brique et de mortier, en particulier autour des grands et petits entrepôts. La façon dont ce processus de sélection de site se déroule aura non seulement un impact sur les schémas de fret locaux, mais les emplacements des entrepôts auront également un impact sur la facilité d'accès des travailleurs à ces centres d'emploi en pleine croissance. Prenez par exemple Minneapolis, Minn., Où Amazon a situé un grand entrepôt dans la banlieue de Shakopee.L'installation était efficace en termes de fret mais trop éloignée de sa main-d'œuvre cible, ce qui posait des problèmes de navettage immédiat et nécessitait un service de transport en commun autour des heures de travail de l'entrepôt.
L'EVA comprend trois mesures de performance qui pourraient permettre à Portland de contourner certains des défis auxquels la métropole de Minneapolis a été confrontée. Une mesure de connectivité au marché »montre à quelle vitesse les camions peuvent acheminer des marchandises de l'extérieur de la zone métropolitaine vers chaque secteur. L'EVA comprend également une mesure d'accès à la main-d'œuvre »pour montrer dans quelle mesure les travailleurs - dans ce cas, le niveau d'entrée - pouvaient atteindre les employeurs dans chaque secteur. Enfin, une mesure d'acres industrielles / commerciales de terrains à bâtir indique où l'espace est disponible pour les grands entrepôts. L'empilement de ces trois mesures révèle des points chauds où l'accès au fret et à la main-d'œuvre est élevé et où un fort potentiel de développement existe. Dans le cas de Portland, Amazon a fini par construire un grand entrepôt exactement là où l'EVA a suggéré de le faire: un quartier riche en logistique et en terres avec un accès facile pour les travailleurs débutants (voir la sélection violette). Ces types de résultats peuvent aider à la fois les responsables du développement économique - qui aident les entreprises locales et extérieures à sélectionner les sites - et leurs pairs dans le développement immobilier et l'aménagement du territoire public à prioriser le développement foncier spécifique.
Quels quartiers connaissent la gentrification et où cela pourrait-il se produire ensuite?
La gentrification est un problème urgent pour la métropole de Portland, en particulier dans le centre-ville. Les quartiers qui offrent des logements abordables et un accès facile aux transports en commun régionaux à haute fréquence connaissent une augmentation de la demande immobilière, entraînant une hausse des prix et un changement démographique parmi les résidents locaux. Avec autant d'organisations métropolitaines de Portland accordant la priorité à l'abordabilité et à la diversité »dans leurs définitions des lieux de qualité, il est important d'avoir un outil qui indique mieux où la gentrification se produit déjà et pour avoir une meilleure idée de l'endroit où cela peut se produire ensuite.
L'EVA comprend une série de mesures qui, une fois combinées, peuvent mettre en évidence la gentrification au niveau du quartier. La carte ci-dessous regroupe cinq variables pour montrer où l'abordabilité des logements locatifs, la construction de logements, la possibilité de marcher, la croissance du revenu médian et la population non blanche sont élevées. Les zones les plus sombres sont des lieux diversifiés et habitables qui, en raison de l'amélioration du parc de logements et de l'augmentation des revenus, pourraient bientôt coûter certains groupes. La zone sélectionnée (en violet) est au nord de deux zones déjà embourgeoisées, mais où la construction de logements est faible. Serait-ce le prochain quartier à subir des changements rapides, et comment les politiques d'accessibilité au logement pourraient-elles garantir que ce quartier conserve un caractère inclusif?
Comment les investissements futurs dans le transport et le perfectionnement de la main-d'œuvre pourraient-ils répondre aux besoins des plus démunis?
Les intervenants de la région métropolitaine de Portland veulent s'assurer que les résidents de tous les revenus peuvent physiquement accéder à des possibilités d'emploi et de formation professionnelle. Ce concept d'accessibilité est particulièrement important dans la mesure où la pauvreté continue de banlieue, car l'accès physique à ces destinations critiques peut être difficile pour les ménages à faible revenu qui ne possèdent pas de véhicule. Découvrir à quel point les réseaux de transport s'harmonisent avec les emplacements des emplois et des possibilités de formation est un outil important pour les planificateurs de l'aménagement du territoire et des transports pour s'attaquer directement aux inégalités économiques.
Les zones plus claires de la carte suivante montrent les quartiers où le taux de pauvreté est élevé, la capacité de marche est faible et l'accès aux emplois via les transports en commun est également faible. Alors que le centre de Portland semble impressionnant et que le corridor riche en emplois vers Hillsboro, Oregon, affiche également des résultats moyens, les quartiers peu performants parsèment les bords est et nord de la région métropolitaine. Des quartiers comme celui sélectionné à Vancouver, Washington, ont des taux de pauvreté élevés et ont du mal à connecter les gens sans voiture aux opportunités. Cette carte montre également comment fonctionne la superposition des données, en visualisant les établissements d'enseignement avancés et les centres de formation. Pour de nombreux secteurs pauvres en transports en commun et à faible revenu, les centres de formation peuvent ne pas être à proximité non plus.
Le Portland EVA est toujours en construction. L'équipe de développeurs de Metro continuera d'ajouter des fonctionnalités, notamment un module de mesures métropolitaines pour permettre aux utilisateurs de passer de la performance régionale à la cartographie au niveau du secteur des mêmes indicateurs. Le personnel de Metro continue également d'organiser des démonstrations d'EVA dans la région pour les gouvernements locaux, les groupes d'entreprises et les organisations à but non lucratif, afin de sensibiliser la communauté et d'encourager la collaboration régionale.
Metro a également commencé à intégrer l'EVA dans ses propres cadres politiques officiels. Une note de mise en œuvre préparée par Brookings propose une feuille de route, mais il appartiendra au personnel de Metro de déterminer ses priorités les plus élevées. En règle générale, les politiques et pratiques mises à jour se répartissent en deux catégories.
Le premier reflète des opportunités de mise en œuvre plus immédiates. Par exemple, l'EVA peut servir de plate-forme commune pour comparer des projets d'investissement en concurrence pour des fonds limités. L'allocation régionale de fonds flexibles (RFFA) et le programme d'amélioration du transport métropolitain (MTIP) de Metro pourraient tous deux développer un modèle de demande pilote pour utiliser l'EVA pour informer les sélections de projets. L'EVA peut également aider à communiquer les priorités régionales de Metro. Avec le passage de l'emprunt immobilier régional de référence de Portland en 2018, Metro - en tant qu'administrateur principal de ce programme - a l'occasion d'utiliser l'EVA pour expliquer pourquoi certains quartiers sont ciblés pour l'investissement dans le logement.
Le deuxième volet de mise en œuvre reflète des réformes à plus long terme qui nécessiteront une préparation plus approfondie. Cela pourrait comprendre des modifications au Plan de transport régional (RTP), un processus de planification à long terme mené tous les cinq ans par chaque MPO à travers le pays. Plusieurs composants du RTP - y compris ses objectifs économiques pour les évaluations de projets - pourraient inclure des composants alimentés par EVA. De même, alors que Metro envisage de mettre à jour sa stratégie de croissance globale pour 2040, l'EVA peut aider à définir des priorités pour un développement à plusieurs décennies. Enfin, les intervenants de Portland ont également demandé une nouvelle méthode pour évaluer comment les investissements passés - comme le train léger MAX et les réformes de zonage - ont conduit à des changements économiques dans les quartiers. Avec de légers ajustements aux entrées de données de l'EVA, cela pourrait aider à fournir de telles informations.
Bien sûr, Metro n'est pas la seule agence ou organisation gouvernementale à pouvoir appliquer officiellement l'EVA dans ses cadres opérationnels.
Le port de Portland a l'intention d'utiliser l'EVA pour envisager des réformes de la façon dont l'agence aborde le développement immobilier industriel. En tant que l'un des plus grands propriétaires fonciers industriels de la région et avec une approche active de l'acquisition, le port doit considérer comment la demande immobilière industrielle s'est déplacée des grands terrains vers les plus petits. Le Columbia River Economic Development Council, un partenariat public-privé qui vise à faire progresser la vitalité économique du comté de Clark, Washington, prévoit d'utiliser l'EVA pour déterminer dans quelle mesure chaque quartier se connecte aux installations de fret et à leur main-d'œuvre locale.
Portland n'est pas non plus la seule région où l'EVA peut faire la différence.
Chaque zone métropolitaine pourrait utiliser l'approche EVA pour repenser la façon de construire un consensus régional autour des valeurs partagées, analyser les performances économiques à travers un contexte d'utilisation des terres et des infrastructures, et concevoir des réformes politiques qui tiennent compte des résultats basés sur l'EVA. Et comme de plus en plus de zones métropolitaines testent l'approche EVA, leurs résultats aideront à concevoir des applications EVA sur mesure et à mettre en œuvre des réformes applicables à encore plus d'endroits. L'EVA a une véritable chance d'inaugurer une nouvelle approche de l'aménagement du territoire et des investissements.